В настоящее время Минэкономразвития России готовит проект концепции федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре)».

В перспективе на ее основе должна быть построена совершенно новая система проверок организаций и индивидуальных предпринимателей. Заявленная причина подобных перемен — необходимость сократить административные издержки бизнеса в связи с чрезмерным давлением контролирующих органов. Напомним, что сейчас защита прав предпринимателей в ходе проведения государственными и муниципальными органами проверок обеспечивается требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (далее — закон № 294-ФЗ).

Стоит отметить, что новая концепция — это далеко не первая попытка защитить предпринимателей от излишнего внимания контролирующих органов. Упомянутый закон в свое время принимался ровно с той же целью, но не сумел полностью решить проблемы в данной области. До него действовал Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (далее — закон № 134-ФЗ), который также должен был обеспечить защиту прав предпринимателей при проведении проверок. Таким образом, закон, который планируется принять на основе концепции, за последние 13 лет будет уже третьей попыткой государства наладить систему государственного и муниципального контроля и надзора.

Среди экспертов инициатива Минэкономразвития России вызвала в целом положительную реакцию, большинство из них отмечают объективную потребность в пересмотре подхода к проверкам. Однако при этом ряд специалистов призывают досконально проработать концепцию и последующий законопроект, а также очень осторожно и поступательно подходить к внедрению новой системы. В противном случае существует вероятность увеличения административной и финансовой нагрузки на бизнес, снижения существующих гарантий и риск «перекоса» новой системы в пользу контролирующих органов.

Предпосылки реформы

На данный момент в России применяется плановый подход к проведению мероприятий по контролю. Проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года. При этом они включаются в планы проверок, которые публикуются на сайтах контролирующих органов, а сводный план всех проверок — на сайте Генеральной прокуратуры РФ (ст. 9 закона № 294-ФЗ).

При этом контролирующие органы уведомляют каждую организацию о предстоящей проверке. Кстати, в части определения сроков такого уведомления закон № 294-ФЗ содержит неконкретную формулировку: «уведомление должно быть направлено не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения» (ч. 12 ст. 9 закона № 294-ФЗ). Сформулированное таким образом правило позволяет проверяющим сообщить организации о проверке даже накануне — и это будет в рамках закона.

В экстренных случаях может быть проведена внеплановая проверка. Основанием для ее проведения является поступление в контролирующий орган информации о фактах (ч. 2 ст. 10 закона № 294-ФЗ):

• причинения или возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
• истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения.

В первом случае внеплановая проверка должна проводиться только по согласованию с органами прокуратуры (в неотложных ситуациях — без согласования, но с уведомлением прокуратуры в течение 24 часов с момента начала проверки) (ч 6, ч. 12 ст. 10 закона № 294-ФЗ). В остальных случаях согласование не требуется. Предпринимателей о внеплановой проверке контролирующие органы заранее не предупреждают, и ограничения по количеству их проведения отсутствуют.

По данным Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Бориса Титова, в 2013 году проведено 2 млн 760 тыс. проверок. При этом почти половина из них являются внеплановыми. Иными словами мера, которая должна быть исключительной и при этом лишает предпринимателя части гарантий защиты их прав, фактически превратилась в повседневную норму. При этом бизнес-омбудсмен отмечает, что эффективность внеплановых проверок крайне низкая: нарушения обнаруживаются в 37% случаев (для плановых проверок этот показатель составляет 59%).

Кроме того, нынешней системе контроля «в наследство» от закона № 134-ФЗ достались различного рода исключения из предмета его регулирования. Так, описанная выше система как плановая, так и внеплановая, не распространяется на налоговый, таможенный, валютный и некоторые другие виды контроля. Своя специфика проведения проверок может устанавливаться для надзора в сфере связи, миграции, рекламы, за деятельностью НКО, жилищного надзора и ряд других (ч. 3-4 ст. 1 закона № 294-ФЗ).

Данная ситуация порождает определенную путаницу, прежде всего для представителей малого и среднего бизнеса, которые не всегда понимают, почему одни виды проверок регулируются законом № 294-ФЗ, а другие — нет. Это обстоятельство так и не позволило к настоящему моменту создать в России по-настоящему единую систему государственного и муниципального контроля.

Тем не менее, несмотря на все недостатки, данная система проверок работает и имеет все же более-менее понятный пошаговый механизм. Однако Минэкономразвития России отмечает недостаток финансовых, материальных и кадровых ресурсов для соблюдения желаемой интенсивности контрольно-надзорных мероприятий и охвата проверками всех подконтрольных субъектов.

Кроме того, недопустимо высокими являются административные барьеры, препятствующие ведению предпринимательской деятельности (в частности, излишнее количество требований, предъявляемых контролирующими органами) и издержки бизнеса от проверок. В этом с министерством солидарен и Борис Титов: «Сегодня контрольно-надзорный аппарат явно избыточен по отношению к бизнесу. У нас бизнеса скоро станет меньше, чем контролирующих органов. Мы в этом смысле отличаемся от других стран, развивающих свою рыночную экономику», — считает он.
Автор: Антон Филимонов
www.garant.ru