В России пришедшие холода являются индикатором проблем муниципалитетов, поскольку только замерзающие поселки привлекают внимание властных структур и правоохранительных органов. На практике же каждый отопительный сезон показывает несостоятельность муниципалитетов в решении проблем с отоплением. Существует и множество других нерешенных проблем, которые менее заметны: дороги, школы, больницы, продажа имущества.

За ненадлежащий контроль за подготовкой к отопительному сезону главы муниципалитетов чаще всего привлекаются к дисциплинарной ответственности (в октябре 2009 привлечен к дисциплинарной ответственности заместитель главы администрации Измалковского района (Липецк), глава Адмиралтейского района г.Санкт-Петербурга и другие). Часто за нарушения законодательства по результатам проверки в адрес руководителей муниципалитетов выносятся представления об устранении нарушений законодательства (представления прокуратуры в г.Москве в муниципалитетах районов Богородское, Гольяново, Метрогородок, Сокольники, Преображенское, в муниципалитете района Метрогородок). В Свердловской области в ходе прокурорской проверки признаны незаконными действия администрации г.Красноуральск, МУП «ГорТЭП». Решением суда иск прокурора удовлетворен, действия ответчиков признаны незаконными, на них возложена обязанность обеспечить бесперебойное отопление жилых домов в городском округе Красноуральск в течение всего отопительного сезона.

Таким образом, ответственность муниципалитетов за нарушения законодательства не является значительной. Муниципалитеты фактически не отвечают по обязательствам, поскольку в России отсутствует процедура банкротства муниципалитетов.

Практика банкротств муниципальных предприятий

Обычно муниципалитеты не отвечают по долгам подведомственных им муниципальных унитарных предприятий. Практика привлечения к субсидиарной ответственности по долгам МУПов администрации муниципалитетов распространена не везде. В качестве примера привлечения муниципалитетов к ответственности можно привести практику арбитражного суда Республики Коми (МУП «Печоражилкомхоз, МУП «ГУТИМ-1», МУП «Усинское городское автотранспортное предприятие» и другие).

Но это скорее исключение из практики. Обычно суды объявляют банкротами только муниципальные предприятия, через которые работают администрации.

Можно привести множество подобных примеров:

Год	Область	Муниципальные предприятия
2009 год	Ивановская область	МУП по строительству и содержанию объектов озеленения г. Иваново; МУП по обеспечению топливом населения, организаций и учреждения г. Иваново.
2009 год	Воронежская область	МУП «ЖКХ Шилово», МУП «Воронежлифтремонт», МУП Левобережного района г.Воронежа
2009 год	Московская область	МУП «Теплоресурс»
2007 год	Саратовская область	МУП ЖКХ Волжского района, МУП ЖКХ №№ 2 и 3 Ленинского района, МУП ЖКХ №№ 1, 2 и 3 Кировского района, МУП ЖКХ №№ 3 и 4 Заводского района, МУП «Благоустройство» Октябрьского района, МУП «Саратовский прибороремонтный завод»
2006 год	Ярославская область	МУП РМО ЯО «Теплоэнергетик»

Причины массовых банкротств муниципальных предприятий

Одной из причин подобного положения чиновники, например, ивановской мэрии называют ужесточение конкуренции на рынке. Глава администрации городского округа г.Воронеж Борис Скрынников указывает, что «МУПы являются лакомым куском для определённых финансовых махинаций, где можно утащить за бесценок нашу муниципальную собственность. Всё это осуществляется в соответствии с действующим и специально разработанным под эти цели законом о банкротстве, когда воровство осуществляется на законном основании».

Но существуют и другие причины. При банкротстве подведомственных муниципальным властям унитарных предприятий (или вновь созданных ТСЖ, ООО) с руководителей муниципалитетов фактически снимается ответственность за нарушения. Банкротство подконтрольных предприятий не отражается на работе самого муниципалитета, поскольку все долги возможно списать, и продолжать работу с другой компанией. При этом часто нарушается процедура банкротства, в том числе порядок управления имуществом, процедура изъятия имущества, его продажи, что в конечном итоге приводит к неправильному отчуждению муниципального имущества третьим лицам. В качестве подобного примера можно назвать данные, выявленные прокуратурой республики Ингушетия при осуществлении процедуры банкротства МУП «ГПО ЖКХ г.Назрань» и продаже имущества победителю торгов ООО «ЭлитСтрой», а также нарушения, признанные судом на основании представления прокуратуры Брянской области в отношении продажи имущества муниципального унитарного предприятия «Жилищное хозяйство» Советского района города Брянска. Банкротства подконтрольных муниципальных предприятий фактически являются поводом для злоупотреблений.

В большинстве случаев хронические финансовые трудности являются свидетельством управленческой несостоятельности — неспособности муниципальных властей умело управлять находящимися в их ведении делами и имуществом. Подобная практика существует и за рубежом. Так, например, широко распространенным было мнение, что главной причиной того, что город Кливленд (штат Огайо) оказался на грани банкротства, явилось его неэффективное и неумелое управление муниципальной электрической компанией[1] .

В России неспособность муниципальных властей осуществлять управление, может выразиться только в дисциплинарном взыскании или предписании главе администрации. Существующие процедуры банкротства муниципальных предприятий показывают свою несостоятельность и многочисленные злоупотребления.

Процедуры банкротства муниципалитетов за рубежом

Какова же зарубежная практика банкротств муниципалитетов? Законодательные акты, регулирующие процедуры банкротства единиц территориально-административного деления государства (муниципалитетов, провинций, округов), имеют место в странах с децентрализованной системой управления (например, США, ЮАР, Венгрия).

Несостоятельность муниципалитета означает неспособность платить по долгам по мере наступления сроков платежа, что является основанием для начала процедур банкротства. В Венгрии муниципальное образование является несостоятельным, если

1) оно не оспорило и не оплатило счет, направленный кредитором в течение 60 дней с даты получения или срока платежа, если срок платежа позднее,

2) не оплатило признанный долг в течение 60 дней с момента наступления срока платежа.

В США несостоятельность местных органов власти признается, если они не платят или не способны платить по долгам по мере наступления сроков платежа за исключением спорных сумм. Законодательство, как правило, дает право суду отклонить недобросовестное заявление в случае, когда муниципалитет может заплатить долги. Это помогает предотвратить проблемы, которые бы возникли в случае подачи на банкротство для избегания уплаты долгов за счет их прощения в мировом соглашении.

В США и Швейцарии только муниципалитет может обратиться в суд с заявлением о собственном банкротстве, а кредиторы — нет. В ЮАР и в Венгрии любой кредитор может подать на банкротство территориальной единицы. К участникам (сторонам), задействованным при банкротстве, относятся также банкиры, адвокаты, держатели муниципальных облигаций, владельцы недофинансированных обязательств и ипотеки, местные чиновники, налогоплательщики, муниципальные служащие и социально незащищенные группы населения, а также центральное правительство.

Наличие законодательных процедур банкротства позволяет разработать предсказуемые и справедливые схемы реструктуризации долгов для кредиторов. В то же время заемщикам известны последствия безответственных финансовых решений, что способствует снижению этического риска. Важной задачей процедур банкротства местных органов власти является сохранение функций местного самоуправления, таких как обеспечение законности и правопорядка, пожарной охраны, коммунальных услуг, в течение периода реструктуризации долгов и корректировки бюджета.

Основным источником средств для выплат кредиторам являются будущие доходы муниципалитета. Большая часть активов территориальной единицы не может быть продана в связи с общественным использованием (улицы, здания судов, больниц, школ). Многие активы имеют низкую или нулевую стоимость в связи с некоммерческим использованием. Ограничение возможности кредиторов обращать взыскание на активы муниципалитета во многих странах является одним из способов обеспечения муниципальных функций. Выполнение этих обязанностей не может быть поставлено в зависимость от финансового состояния муниципалитета.

К общим аспектам механизмов несостоятельности муниципалитетов можно отнести следующие:

— отказ центрального правительства от выкупа долгов муниципалитетов;

— создание ясных и предсказуемых правил поведения сторон при дефолте для формирования справедливых ожиданий кредиторов;

— распределение убытков от дефолта между кредиторами и территориальной единицей;

— порядок корректировки бюджета должника для приведения в соответствие расходов и доходов, величины займов и возможностей по обслуживанию долга;

— правила переговоров между кредиторами и должником по реструктуризации обязательств и облегчению долговой нагрузки;

— вопросы, касающиеся осуществления функций муниципального самоуправления.

Ликвидация как один из вариантов развития событий при банкротстве территориальной единицы невозможна. Все известные механизмы муниципального банкротства относятся к реорганизационному типу. Территориальная единица продолжает существование, возглавляемая тем же аппаратом, который продолжает выполнять функции местного самоуправления. Отстранение чиновников невозможно еще и в связи с тем, что многие должности являются выборными. Это противоречило бы демократическим принципам общества и автономии муниципалитетов.

Следует отметить, что процедура банкротства муниципалитетов является сравнительно новым механизмом. В США они появились после принятия закона о банкротстве муниципалитетов от 1937 года.

Примеры банкротств муниципалитетов в США

В 1994 году дело административного округа Оранж в штате Калифорния (крупнейшее дело в истории банкротства муниципалитетов в США) рассматривало убытки в сумме 1,7 миллиарда долларов, последовавшие в результате неудовлетворительного управления местными финансами.

Город Экорс (штат Мичиган), пришел к режиму судебных исполнителей в декабре 1986 года после ряда лет несбалансированного бюджета и накопления 6 млн.долларов неоплаченных долгов. Судебный исполнитель приватизировал большинство муниципальных служб (включая уборку снега, подстрижку деревьев, уборку улиц и др.), закрыл неиспользуемые учреждения (включая библиотеки и катки), продал здание Департамента Общественных работ, и т.п.

Только в течение 3 лет он устранил дефицит бюджета и выплатил почти все (за исключением 1 млн.долларов) долги.

Нью-Йорк Сити вышел из неплатежеспособности в 1976-77 г.г. в основном путем передачи фискальных полномочий назначенному штатом Чрезвычайному Финансовому Контрольному Правлению с полномочиями устанавливать уровни городских расходов, контракты и бюджет[2].

Город Челси является, пожалуй, самым наглядным примером города, который подошел к грани банкротства не только (и не столько) из-за финансовой, но и управленческой несостоятельности. Главными причинами явились размах коррупции и плохое управление (достаточно сказать, что 3 из 4 последних мэров привлечены к уголовной ответственности по обвинению в коррупции). Ситуация в городе, очень смешанном по своему национальному составу, сложилась настолько критическая (бедность, рост преступности, развал школьной системы, дефицит бюджета и т.п.), что мэр воззвал к помощи штата. И только посредством введения процедуры банкротства было осуществлено оздоровление.

Положительные моменты банкротства муниципалитетов

Муниципалитет имеет право на защиту в судебном порядке, право реструктурировать свою задолженность, не прекращая при этом предоставлять жителям соответствующей территории хотя бы минимальный набор необходимых услуг. Муниципалитет получает некоторую «передышку» и возможность противостоять действиям кредиторов, а также возможность реструктурировать свою задолженность с помощью специального, согласованного с кредиторами плана.

Работа муниципалитета ставится в зависимость от результатов этой работы, уменьшаются риски от продажи муниципальной собственности, поскольку меры по банкротству не предусматривают ликвидацию имущества муниципалитета для распределения между кредиторами в счет покрытия долгов.

Более того, недопустимо оставить жителей какой-либо территории без всякой администрации, которая несла бы ответственность за предоставление хотя бы минимально необходимых услуг.

Судебная система гарантирует защиту муниципалитета — банкрота от кредиторов, при этом обязывая его разработать план покрытия долгов с выплатой в максимально возможных объемах.

Финансовая несостоятельность муниципалитетов не обязательно связана с общей экономической ситуацией в стране или определенном регионе, с неразвитостью системы организации местной власти. Главная цель — дать муниципальной единице «новый старт», позволить ей продолжать функционировать в той же форме, в которой она вошла в банкротство, в то время, как она рассчитывается с долгами и возвращается в состояние платежеспособности.

Представляется, что массовое банкротство муниципальных предприятий без учета интересов муниципалитета не дает ожидаемых результатов. В связи с этим возникает острая потребность в тщательной разработке института муниципальных банкротств, определении оптимального правового механизма вывода муниципальных предприятий из состояния финансового краха без продажи муниципальной собственности, что влечет за собой злоупотребления

---

[1] (См.: Todd Swanstrom. The Crisis of Growth Politics: Cleveland, Kucinich, and the Challenge of Urban Populism.Temple University Press, 1985.)

[2] .( См.: Donna E.Shalala, Carol Bellamy.A State Saves a City: The New York Case.-Duke Law Journal, 1976, 1119.)