Кто и как нас проверяет? | Налоги и Право

Основным законодательным актом, посвященным проверкам является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»Однако Законом № 294-ФЗ для отдельных видов контроля предусмотрен режим регулирования, устанавливаемый тематическими законами, на которые действие базового закона не распространяется (в основном это контроль в сфере безопасности, финансовый и налоговый контроль). За прошедшее время количество таких видов контроля (надзора) увеличилось.

В 2010 году постановлением Президиума ВАС РФ от 22 июня 2010 г. № 1130/10 контроль за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, осуществляемый налоговыми органами был квалифицирован как финансовый и налоговый контроль, в связи с чем фактически выведен из сферы Закона № 294-ФЗ, что является спорным.

К настоящему времени действуют более 30 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены положения об отдельных видах государственного контроля (надзора). Указанные акты Правительства Российской Федерации определяют порядок осуществления видов государственного контроля (надзора), как подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, так и частично выведенных из сферы действия данного закона. Также в настоящий момент действуют более 70 административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению контроля (надзора), полностью или частично подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, а также 2 административных регламента взаимодействия при исполнении контрольно-надзорных функций и 3 административных регламента предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности.

Анализ практики осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе судебной практики позволил выявить следующие две группы проблем исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти:

1. Проблемы, связанные с теми или иными недостатками проверяемых обязательных требований (проблемы материального права):

— отсутствие в открытом доступе установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю;

— устаревание (потеря актуальности) применяемых обязательных требований к продукции и процессам, являющихся предметом проверки;

— избыточность и противоречивость проверяемых требований, отсутствие связи проверяемых требований с обеспечением безопасности;

2. Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы):

— дублирование отдельных видов контроля;

— неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок;

— отсутствие разграничений полномочий по осуществлению государственного надзора со стороны гражданских и силовых ведомств;

— непосредственное возбуждение дела об административном правонарушении как легальная возможность проведения дополнительной внеплановой проверки;

— проблемы правоприменительной практики в сфере привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, неоправданно высокие санкции за нарушение обязательных требований;

— неопределенность в отношении того, распространяется ли Закон № 294-ФЗ на отдельные виды контроля или нет;

Кроме того, в Российской Федерации в некоторых случаях действуют обязательные требования, принятые еще до распада СССР. С учетом имеющихся тогда особенностей технического регулирования, установления обязательных требований к работам и услугам, правомочиями по разработке и изданию требований наделялись различные исследовательские институты и подведомственные организации органов государственной власти. Впоследствии, изданные ими требования вводились в действие нормативными правовыми актами органов исполнительной власти.

Необходимость осуществления мероприятий по систематизации и открытию доступа к обязательным требованиям, являющимся предметом проверки, неоднократно подчеркивалась в различных программных документах, например, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р однако до настоящего времени работа в данной сфере не завершена.

Несмотря на общее требование пункта 5 статьи 3 Закона № 294-ФЗ до сих пор не до конца реализован принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

Особенно много таких ситуаций возникает:

— на стыке федерального и регионального государственного контроля (надзора);

— на стыке регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;

— в тех случаях, когда какое-либо единое полномочие (государственная функция) исполняют одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, каждый в своей сфере (например, регистрация опасных производственных объектов, выдача разрешений на строительство и т.д.).

В результате возникновения дублирования контрольно-надзорных полномочий гарантии Закона № 294-ФЗ остаются нереализованными. Например, требование о том, что плановые проверки не могут проводиться чаще, чем раз в три года, может быть нарушено при проведении проверок соблюдения одних и тех требований различными органами. Это связано с презумпцией того, что предметы плановых проверок, проводящихся различными органами, различны.